一、國家層面，特色小鎮(zhèn)歸口國家發(fā)改委

2018年8月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》（以下簡稱《通知》），是最新、最權(quán)威的特色小鎮(zhèn)政策，對(duì)于創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)有了明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求。具體如下：

1.明晰了特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的概念。特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)是兩個(gè)概念，特色小鎮(zhèn)是非鎮(zhèn)非區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，特色小城鎮(zhèn)是具有核心競爭力的行政建制鎮(zhèn)的排頭兵和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的升級(jí)版。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的兩批小鎮(zhèn)名單是403個(gè)小城鎮(zhèn)，不是特色小鎮(zhèn)。國家體育總局公布的96個(gè)小鎮(zhèn)名單包括特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)兩類，但沒有嚴(yán)格區(qū)分。此次發(fā)改委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，不僅明晰了小鎮(zhèn)建設(shè)的基本條件，還在文件后面附帶了四個(gè)表格，事實(shí)上是對(duì)小鎮(zhèn)指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，具有較強(qiáng)的定性定量指導(dǎo)意義。

《通知》明確了特色小鎮(zhèn)的基本條件，即：立足一定資源稟賦或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，區(qū)別于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，利用3平方公里左右國土空間（其中建設(shè)用地1平方公里左右），在差異定位和領(lǐng)域細(xì)分中構(gòu)建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)，聚集高端要素和特色產(chǎn)業(yè)，兼具特色文化、特色生態(tài)和特色建筑等鮮明美麗，打造高效創(chuàng)業(yè)圈、宜居生活圈、繁榮商業(yè)圈、美麗生態(tài)圈，形成產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。

《通知》同時(shí)明確了特色小城鎮(zhèn)的基本條件，即：立足工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，打造特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)、便捷完善的設(shè)施服務(wù)、和諧宜居的美麗環(huán)境、底蘊(yùn)深厚的傳統(tǒng)文化、精簡高效的體制改革，實(shí)現(xiàn)特色之處產(chǎn)業(yè)在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)中占主體地位、在國內(nèi)國際市場占一定份額，擁有一批知名品牌和企業(yè)，鎮(zhèn)區(qū)常住人口達(dá)到一定規(guī)模，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興能力較強(qiáng)，形成具有核心競爭力的行政建制鎮(zhèn)排頭兵和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)升級(jí)版。

2.需要重點(diǎn)研讀的三個(gè)基本文件。關(guān)于特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策文件是小鎮(zhèn)建設(shè)的基本綱領(lǐng)和風(fēng)向標(biāo)，是推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的行動(dòng)指南。目前，關(guān)于特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策文件及其解讀有很多，重點(diǎn)研讀以下三個(gè)基本文件，就可以基本掌握特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的大方向。這三個(gè)文件分別為：《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號(hào)）、《國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2017〕2084號(hào)）、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號(hào)）。

3.申報(bào)要盯著發(fā)改委。特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的申報(bào)曾經(jīng)出現(xiàn)過多個(gè)部委、多個(gè)部門共同發(fā)起到部分部委、部分部門各自為政的情況。從國家發(fā)改委辦公廳此次印發(fā)的《通知》精神來看，特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的申報(bào)工作已經(jīng)完全由國家發(fā)展改革委主導(dǎo)，申報(bào)程序是從市、縣發(fā)改部門開始逐級(jí)上報(bào)，省級(jí)發(fā)改委對(duì)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)要嚴(yán)格把關(guān)，再上報(bào)國家發(fā)改委。

4.獎(jiǎng)補(bǔ)資金空手套走不通了。特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)之所以能夠掀起一股建設(shè)熱潮，其核心原因就是很多投資主體和機(jī)構(gòu)認(rèn)為可以拿到國家無償獎(jiǎng)補(bǔ)資金或高額低息貸款。有鑒于此，《通知》明確指出特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)由“命名制”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制”，特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金將“由事前補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為事中事后彈性獎(jiǎng)補(bǔ)”。這意味著在“命名制”思維導(dǎo)向下“空手套資金”的路子走不通了，等待國家資金到位再啟動(dòng)的概念性特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)主體將悄然離場。

5.搭建“政銀對(duì)接服務(wù)平臺(tái)”。特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的金融對(duì)接是小鎮(zhèn)建設(shè)者最為關(guān)心的話題，尤其是資金從哪里來，重點(diǎn)支持方向是啥，一直比較模糊?！锻ㄖ访鞔_指出，要“搭建政銀對(duì)接服務(wù)平臺(tái)”，以后小鎮(zhèn)建設(shè)者可以直接和國開行、農(nóng)發(fā)行、光大銀行的省行直接對(duì)接了。首先，政府主動(dòng)搭建政銀對(duì)接服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)逐年為符合高質(zhì)量發(fā)展要求的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下提供長周期低成本融資服務(wù)，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、智慧化設(shè)施等建設(shè)。其次，省級(jí)發(fā)改委依據(jù)投融資信息表中體現(xiàn)的相關(guān)指標(biāo)收集特色小鎮(zhèn)信息，匯總銀送省級(jí)開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和光大銀行，并會(huì)同省行完成盡調(diào)小鎮(zhèn)信息報(bào)送總行，抄送國家發(fā)展改革委。

6.即將開始優(yōu)勝劣汰。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)公布的403個(gè)特色小城鎮(zhèn)和國家體育總局公布的96個(gè)特色小鎮(zhèn)，并沒有給大家?guī)硭谕男Ч?。首先，大家發(fā)現(xiàn)一些進(jìn)入名單的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)并沒有什么特色，甚至是被周邊民眾和投資人都不看好的項(xiàng)目或區(qū)域。其次，這些小鎮(zhèn)名單公布后，并沒有得到大家所期望的國家政策性資金注入，也沒有看到這些進(jìn)入名單的小鎮(zhèn)會(huì)受到投資主體和金融部門的格外青睞。第三，社會(huì)上關(guān)于小鎮(zhèn)建設(shè)的負(fù)面評(píng)價(jià)和負(fù)面報(bào)道越來越多，雖然這個(gè)苗頭已經(jīng)有所控制。為此，《通知》明確指出，建設(shè)要由“多而廣”轉(zhuǎn)向“少而精”，在典型案例申報(bào)中規(guī)定每個(gè)省的數(shù)量不多于2個(gè)，也就是說典型案例可以是0個(gè)，可以沒有，但不能任意多報(bào)，按這個(gè)申報(bào)速度，未來3年的典型案例也很難超過200個(gè)，每年大概50個(gè)左右，這與原來住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2016年提出3年打造1000個(gè)特色小鎮(zhèn)的目標(biāo)差距較大。尤為重要的是，《通知》明確指出要對(duì)“已經(jīng)公布的96個(gè)全國運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)、兩批403個(gè)特色小城鎮(zhèn)”“持續(xù)開展評(píng)估督導(dǎo)和優(yōu)勝劣汰”，并要求“適時(shí)公布整改名單，有關(guān)情況及時(shí)報(bào)送國家發(fā)展改革委”，“對(duì)創(chuàng)建名單意外的小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)”也要“加強(qiáng)監(jiān)測”“動(dòng)態(tài)公布警示名單”。這個(gè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的建立，不僅是鞏固糾偏成果的需要，也是促進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)回歸正道，邁向高質(zhì)量發(fā)展的正道。

7.強(qiáng)調(diào)地方營商環(huán)境。面對(duì)大量投資主體緊盯小鎮(zhèn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的現(xiàn)象，《通知》給出了兩方面的回應(yīng)：一是由“命名制”轉(zhuǎn)向“達(dá)標(biāo)創(chuàng)建制”，獎(jiǎng)補(bǔ)資金由“事前獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)為事中事后彈性獎(jiǎng)補(bǔ)”，相當(dāng)于堵住了“空手套白狼”的渠道；二是指出“立足各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，全面優(yōu)化營商環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大有效投資，發(fā)展特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營商”，打造宜業(yè)宜居宜游的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)“，意味著對(duì)地方政府來講，打造優(yōu)良的營商環(huán)境才是發(fā)展的關(guān)鍵。尤為重要的是，《通知》指出了地方機(jī)制政策的重點(diǎn)選項(xiàng)：“優(yōu)化供地用地模式，合力安排建設(shè)用地指標(biāo)，依法依規(guī)組織配置農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，鼓勵(lì)點(diǎn)狀供地、混合供地和建筑符合利用。合理配套公用設(shè)施，切實(shí)完善小鎮(zhèn)功能、降低交易成本。推行特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目綜合體立項(xiàng)，允許子項(xiàng)目靈活布局。鼓勵(lì)商業(yè)模式先進(jìn)、經(jīng)營業(yè)績優(yōu)異、資產(chǎn)負(fù)債率合理的企業(yè)牽頭打造特色小鎮(zhèn)，培育特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營商”。這是自國家推出特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)以來最為全面、最為落地的政策工具建議，為地方政府和企業(yè)在打造小鎮(zhèn)過程的土地問題、責(zé)任邊界問題和支持什么樣的小鎮(zhèn)投資主體等問題作了相對(duì)詳細(xì)的說明。

8.更加強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)”。產(chǎn)業(yè)、人口集聚是特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)和目標(biāo)?！锻ㄖ分赋?，特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)要“堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)”“以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心”，并將“宜業(yè)”放在了“宜居”“宜游”之前，將“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”放在了“公共服務(wù)”“綠色生態(tài)”之前。這意味著，小鎮(zhèn)建設(shè)必需以產(chǎn)業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，并兼顧“宜居”“宜游”，并注重為產(chǎn)業(yè)發(fā)展而提升“公共服務(wù)”“綠色生態(tài)”，而不是相反。在某種程度上反駁了小鎮(zhèn)建設(shè)就是打造旅游休閑目的地、就是打造公共服務(wù)綜合體、就是新型產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的錯(cuò)誤說法。

9.建立申報(bào)長效機(jī)制。“申報(bào)無門”和“申報(bào)多門”是特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要問題之一。但從現(xiàn)在開始，這個(gè)問題解決了?！锻ㄖ访鞔_，從今年9月開始，各級(jí)發(fā)改部門逐級(jí)申報(bào)第一批典型特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，12月底再申報(bào)一批，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和光大銀行總行將開辟綠色通道，在2019年1月底完成評(píng)審和融資服務(wù)，落實(shí)相關(guān)政策性資金，并將批復(fù)投放情況報(bào)送國家發(fā)展改革委。以后，每年12月都會(huì)申報(bào)一批特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，包括整改名單和新創(chuàng)建名單。

10.建設(shè)強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。首先，《通知》明確指出，特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要結(jié)合點(diǎn)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要平臺(tái)。其次，《通知》認(rèn)為“概念不清、盲目發(fā)展及房地產(chǎn)化苗頭得到一定糾正”，未來小鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)是鞏固糾偏成果、有力有序有效推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。最后，以規(guī)范糾偏、典型引路、服務(wù)支撐為重點(diǎn)建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制。

二、省級(jí)層面，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建要求數(shù)量與質(zhì)量并重

2017年，廣東省發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省科技廳、廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出分類探索城鎮(zhèn)發(fā)展新路徑，按照特色小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)兩種形態(tài)，因地制宜、分類指導(dǎo)，加快建設(shè)一批符合廣東特色的小(城)鎮(zhèn)。計(jì)劃到2020年，全省將規(guī)劃建設(shè)100個(gè)左右的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。2018年5月，廣東省發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《廣東省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》，提出按照“產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈、服務(wù)鏈”五鏈融合的發(fā)展理念，促進(jìn)“產(chǎn)、城、人、文、旅”有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“宜創(chuàng)、宜業(yè)、宜居、宜游、宜享”發(fā)展目標(biāo)，走出一條具有廣東特色的特色小鎮(zhèn)建設(shè)之路。

綜上，我市制定《連州市特色小鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃》符合國家、省、清遠(yuǎn)市政策導(dǎo)向，有利于充分發(fā)揮連州資源稟賦優(yōu)勢(shì)，打造連州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新平臺(tái)和新增長極。